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        1. 政策研究
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          我國政府創投引導基金發展新趨勢

          本文轉載自科學家,作者應曉妮,如有侵權請聯系刪除

          我國政府創投引導基金在經歷了一輪爆發式增長后,在2018-2019年恢復到理性、溫和的增長態勢上,新募基金數量和目標募集規模增速都出現明顯回落,基金管理模式呈現由碎片化向規?;?、規范化發展的良性趨勢。除繼續支持戰略性新興產業發展外,各級各類政府創投引導基金更加注重區域合作以及上下游產業鏈的創新資源整合。

          政府創投引導基金設立趨于理性

          1.1 募資渠道受限,基金設立速度放緩

          2015-2017年通常被視為我國政府創投引導基金設立的爆發期[1],2018-2019年,受宏觀經濟下行壓力加大、金融行業監管力度不斷加強等宏觀因素影響,原本“過熱”的創投市場逐漸冷卻。據統計,2019年我國中外創投機構共新募集702支可投資于中國大陸的基金,同比下降4.2%(2018年同比下降18.1%);新增可投資于中國大陸的資本量為2167.9億元,同比下降28.3%(2018年同比下降13%)(清科《中國創業投資年度報告》)。

          截至2019年底,中外創投機構可投資于中國大陸的資本量為9178.4億元,同比增長6.9%,增速連續第三年放緩。從創投資本的來源看,位居前三的出資人群體分別為:非上市公司,政府機構/政府出資平臺,政府引導基金(母基金)(《中國創業投資發展報告2019》)。政府引導基金已成為支撐我國創業投資市場發展的中堅力量。

          2018-2019年,我國政府創投引導基金設立募資體量的回落幅度,比創投市場整體活躍度的降幅更大。據統計,2018年全國各級各類政府新設創投引導基金僅24支,同比下降44.2%;基金目標募資規模536億元,同比下降78.9%;2019年,這一下降趨勢仍在延續,截至2019年6月底,僅有8支地方政府創投引導基金完成設立,目標募集規模209億元,預期2019年全年基金數量和募資規模降幅都在30%以上。

          政府創投引導基金設立速度的顯著回落,除受創投市場整體回調影響外,主要有以下三方面的影響因素:一是往年設立的政府創投引導基金數量已趨于飽和,2015-2017年設立的存量基金中,由于投資標的不足,有相當一部分從未開展投資或極少開展投資;二是去杠桿政策背景下,地方政府舉債受到嚴格限制,而政府創投引導基金對政府出資1的依賴度較高,尤其是市縣(區)一級創投引導基金對社會資本的撬動能力有限,一旦政府出資受限,基金的募資能力短板就暴露出來;三是受資管新規影響,銀行等金融機構對創投基金的出資明顯受限,一度出現資金截流現象[2],而經過穿透后,銀行出資事實上是政府創投引導基金最重要的金融資本來源之一。在這些因素的共同作用下,政府創投引導基金設立速度放緩在預期之中。

          1.2 投資向核心技術領域的早期階段集中

          從投資階段看,由于審計中頻繁提到基金同質化導致政府資金使用率偏低、資金閑置、重復投資等問題[3],各地政府開始重視產業投資基金與創業投資基金的區分,定位為產業投資的政府引導基金投資階段向擴張期、成熟期企業集中,而定位為創業投資的政府引導基金,其投資階段則進一步向早期轉移,投向初創期、早中期企業的比例逐漸提升。

          從投資領域看,根據清科、投中等市場研究機構的統計數據,半導體、光電子與光機電一體化、計算機通信等高端裝備制造、商業航天等產業領域的核心技術研發、關鍵工序開發,越來越受到政府創投引導基金的關注,此外,生物科技、醫療健康設備、疫苗研發等領域受到的政府創投引導基金支持力度也有顯著提升,而前兩年備受青睞的互聯網領域模式創新投資熱度則有明顯下降。這一趨勢反映了,政府創投引導基金更加注重能夠在未來科技競爭中發揮核心競爭力的關鍵技術、重大共性技術的研發。

          1.3 京津冀、長三角等地政府創投引導基金活躍度最高

          從地域分布來看,政府創投引導基金活躍度高的地區均具備以下三個特征:一是科技創新活躍,區域內優質投資標的充足;二是創投資本雄厚,社會資本的參與熱情較高;三是政府對創業投資的重視程度較高,且具備良好的市場信譽。2018-2019年,我國政府創投引導基金表現最為活躍的地區仍集中在京津冀、長三角、珠三角等地,2019年科創板推出后,創業投資的退出渠道得以拓寬,進一步激發了上述地區政府推動政府創投引導基金發展的熱情,上海市創投引導基金和上海天使引導基體系培育的中微半導體、晶晨半導體、微創心脈、微芯生物等7家企業就已在科創板成功上市。中西部地區中,湖北武漢、四川成都等創新資源洼地表現也較為突出,武漢市戰略性新興產業發展引導基金在2019年共投資企業89個,投資金額41.7億元,其中,96%的基金投資于光電子、高端裝備、商業航天、信息技術、生命健康等五大領域(《2019年國家新興產業創業投資引導基金發展報告》)。

          政府創投引導基金管理趨于規?;?、規范化

          以往碎片化的管理模式,導致我國政府創投引導基金投資管理環節存在大量出資者與管理者信息不對稱的問題,阻礙了優質創投資源在不同地域、不同組織間的自由流動,制約了政府創投基金發揮其應有的社會經濟效益。2018-2019年,我國政府創投引導基金在吸取以往經驗教訓的基礎上,對存量基金采取了一系列改革措施,呈現出規?;?、規范化的良性發展趨勢。

          2.1 基金不合理限制逐漸放寬

          當前,許多地方政府已經意識到不合理的行政限制對政府創投引導基金發展的掣肘[4],尤其是在呼聲較高的返投比例限制上做出了較大幅度的調整。

          第一類情形是直接降低約定的返投比例。例如,大連市將參股基金投資于本地企業的比例從60%大幅下調為30%,廈門等地也從2018年開始采取了類似措施(《2019年國家新興產業創業投資引導基金發展報告》)。第二類情形則是豐富“本地企業”的涵義,間接放寬返投比例限制。例如,江蘇省從2018年開始將“省內企業”的定義拓展為包括“與被投資企業生產經營關系緊密的子公司、分公司或辦事處位于江蘇省范圍內的,被投資企業在獲得投資后在產業基金存續期內將注冊地、重要生產經營地、主要產品研發地或者與生產經營關系緊密的子公司或辦事處等設立或遷入本省范圍內”,內蒙古將主要供應商處于自治區境內的投資項目也認定為返投標的等。

          無論是直接還是間接的放寬,都為基金管理公司在更大范圍內搜索優質項目提供了便利,不僅顯著增加了對社會資本和優質管理團隊的吸引力,提高了基金的預期收益率,還為下一步引進外地優質項目、供應鏈等搭建了橋梁。

          2.2 存量基金加強統籌協調

          針對區域內存量基金邊界不清、定位同質化、配套管理政策缺位等現象[5],許多地區下大力度對存量基金開展了優化整合,大幅提升了區域內基金和相關管理部門的統籌協調力度。

          第一種方式是對投資標的相近或類似的基金進行合并重組。典型的如廣東省將原省科技創新基金、省創業引導基金、省新媒體產業基金等三支政府投資基金合并重組后,設立了統一的廣東省創新創業基金,再由該基金與省域內其他市區政府、行業龍頭等聯合出資組建基金,包括與東莞松山湖高新區組建粵科松山湖基金、與汕頭市華僑高新區合作組建粵科華僑基金等;湖北省創業投資引導基金采取了類似的橫向協同與縱向聯合相結合的措施,橫向協同長江產業發展基金、省股權投資基金,縱向聯合宜昌三峽引導基金、襄陽漢江基金等地市級引導基金,共同組建創新鏈融合、產業鏈打通的新基金。

          第二種方式是加強各相關部門之間的協調,形成政策合力。例如,湖南省強化省政府創投引導基金與財政、科技、工信等有關部門的合作,建立了多部門工作協調機制,推動解決在出資管理、資質認定等多項環節上的爭議;上海市在《關于促進上海創業投資持續健康高質量發展的若干意見》中提出,要建立本市政府投資基金發展統籌協調機制,對各類基金的功能定位、區域布局以及行業發展中的重大政策問題進行協調。

          第三種方式是為存量基金搭建項目對接平臺,加強投資上下游環節的統籌協調。例如,大連市建立了基金投資項目儲備庫,組織各職能部門聯合專業機構、行業協會等,按市場化要求制定基金項目入庫標準,并為入庫項目開展融資輔導培訓,提高項目與市創投引導基金投資規則的匹配度;青島市開發了新舊動能轉換基金信用管理系統,將政府引導基金的所有參股基金全部入庫管理,對參股基金日常運作的潛在風險實施預警,實現了從盡職調查環節到投后管理環節全鏈條監管。

          2.3 跨區域合作納入基金發展主旨

          在政府創投引導基金發展過程中,一些地區已經率先意識到加強跨區域合作的重要意義,率先謀求以基金為平臺推動區域一體化發展,由地方政府發起設立的旨在促進區域協調發展的創投引導基金數量明顯上升。

          京津冀一體化是最早上升為國家級戰略的區域一體化政策,與之相應的,由北京、天津、河北等地政府聯合發起設立的旨在促進京津冀協同發展的政府創投引導基金也是起步較早,目前運營管理較為成熟的政府引導基金。例如,北京中關村協同創新投資基金由中關村發展集團聯合14個地方政府共同發起設立,是國內首只以京津冀一體化為投資重點的投資基金,主要服務于疏解北京非首都核心功能,以及在京津冀地區構建高精尖經濟結構。由北京、天津、河北三地共同出資設立的國投京津冀科技成果轉化創業投資基金,截至2019年底已面向京津冀三地開展了16項投資,投資金額5.63億元。三地聯合出資設立的另一支京津冀產業協同發展投資基金,則將京津冀地區產業升級轉移、全面改革創新支撐平臺作為投資重點(《2019年國家新興產業創業投資引導基金發展報告》)。

          長三角地區由于經濟發展水平較為均衡,地緣相親、文化相近,一體化基礎較強,《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》出臺后,上海、江蘇、浙江、安徽等地加速謀劃旨在促進長三角一體化的政府創投引導基金。上海青浦、江蘇昆山、江蘇吳江、浙江嘉善四地已聯合發起設立一體化發展投資基金,并以政府引導基金為依托,與市場知名創投機構聯合組建長三角產業基金聯盟,基金主要圍繞綠色發展、高質量發展,對輻射半徑大的區域一體化項目進行投資。

          珠三角地區政府近年來也在積極謀劃圍繞粵港澳大灣區建設,設立跨區域政府創投引導基金。深圳、廣州、珠海等地圍繞貫徹落實《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,以深圳粵港澳大灣區科技成果轉化基金等政府引導基金為依托,先后在廣州南沙自貿區、珠海橫琴新區舉辦“走進粵港澳大灣區”系列投融資對接活動,在支持香港機構投資者參與投資境內創業投資基金等方面,探索研究鼓勵政策,將促進大灣區技術、資本和信息等創新要素的互融互通作為基金主要發展目標。

          2.4 產業聯盟模式興起

          除跨區域合作外,越來越多的地方政府創投引導基金將關注重點轉移至以基金為依托的產業技術聯盟上。產業技術聯盟,是指兩個或以上有共同戰略意圖的主體以契約、協議等方式結合成松散的聯合體,通過共享研發資源、聯合技術創新等手段獲取更大的市場份額,實現合作共贏。

          產業技術聯盟模式的興起,是與第四科技革命的內在要求相適應的。第四次科技革命大范圍、多層次、多學科的技術創新特點,使創新活動在跨學科的同時,還要跨越不同類別的創新主體邊界,創新的水平和效率高度依賴知識產生、流動和擴散的流暢程度[6]。產業技術聯盟成員具有不同的風險厭惡程度,聯盟為其提供了不同的避險工具,且由于聯盟成員掌握不同的專業知識,專業知識因其特殊性與復雜性,在聯盟成員中共享后產生較強的協同效應,使聯盟具備了互利互惠的特性[7]。

          政府既可作為產業技術聯盟的發起人,也可單純為其提供啟動資金,同時鼓勵企業、高校、研究機構等不同創新主體加入,建立流暢的雙向或多向信息流通機制,實現優勢互補、風險共擔,促進創新要素流動[8]。以政府創業投資引導基金為依托的產業技術聯盟是近年來新興的產業聯盟形式,往往由政府創投引導基金管理機構聯合市場上具有較強聲譽的頭部創投機構共同發起,聯盟成員包括地方政府、創投基金、企業、研究機構等,通過整合相關產業領域創新資源,依托聯盟各成員單位的資金、人才、技術等創新資源,通過賽事活動、行業發展論壇、優秀項目路演、產業發展報告等多種形式,促進相關產業領域人才集聚和關鍵技術研發,加速前沿科技成果的應用轉化。

          國家新興產業創業投資引導基金是發起設立產業技術聯盟的探路者與先行者。目前,國家新興產業創業投資引導基金已在人工智能、生物醫藥、先進制造、云計算、物聯網等新興產業領域發起組建了多個產業技術聯盟,通過設置多樣化的聯盟主旨,有效推動了政府部門與產業界、投資界、學術界的溝通(見表1)。從國家新興產業創業投資引導基金發起設立的產業聯盟中不難看出,產業聯盟模式的興起與跨區域合作是緊密結合的。例如,先進制造創業投資服務聯盟不僅服務于智能、綠色先進制造業,也把促進京津冀協同發展、疏解北京非首都核心功能作為聯盟主旨,云計算創業投資服務聯盟同時聚焦于云計算商業化運用和長三角一體化協同發展。這些產業聯盟的設立,不僅加速了技術、資本與產業的快速結合,也將創新資源的跨區域流動擺在了突出位置上,將政府創投引導基金的公共服務職能發揮到最大。

          進一步發展政府創業投資引導基金的政策建議

          作為政府投資方式改革的重要舉措,政府創投引導基金在支持創新創業、盤活閑散社會資金上發揮著長遠作用。下一步,應在基金管理模式下功夫,推動我國政府創投引導基金進一步發揮促進創新成果擴散、引導區域協同發展的政策效果。

          3.1 充分發揮國家新興產業創業投資引導基金旗艦引領作用

          國家新興產業創業投資引導基金,作為國務院批復設立的國家級創業投資母基金,在各項制度規范化建設、管理模式推陳出新上都走在了全國前列,是各級政府創新創業引導基金學習的標桿。省、市級地方政府在發起設立新基金以及管理存量基金時,可充分借鑒國家新興產業創業投資引導基金在投資決策、事中事后監管、跨區域合作、發起組建產業聯盟等方面探索形成的行之有效的經驗,通過聯合投資、項目對接、聯合組建產業聯盟、聯合辦會等多種渠道,廣泛尋求與國家新興產業創業投資引導基金等國家級創新創業基金開展合作,避免在前期探索過程中多走彎路。

          3.2 將推動區域協調發展納入基金政策目標

          區域協調發展是重要的國家級發展戰略,各級政府創投引導基金在組建運營時,應更多地將推動跨區域合作納入基金的政策目標。尤其是京津冀、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶、成渝經濟圈等有國家級戰略支撐且一體化基礎較強的地區,更要抓緊謀劃以政府創投引導基金為依托的跨區域合作,充分利用基金投資范圍廣闊、聯動主體廣泛的特點,將區域一體化重點項目納入本地存量基金的政府資金返投標的,探索組建以區域一體化為重點、輻射半徑較大的創新創業項目為主要投資對象的政府創投基金等。

          3.3 以基金為依托推廣產業聯盟模式

          產業聯盟模式對促進技術、知識、人才、供應鏈等創新資源的流通上具有重要意義,產業聯盟與政府創投引導基金相結合,有助于發揮政府部門、研究機構、企業、產業組織等主體各自的優勢,實現合作共贏。地方政府在組建創投引導基金時,可在充分結合本地產業實際和產業發展規劃的基礎上,圍繞1-2個重點新興產業,與市場上具有較高聲譽的創投管理機構,以及位于本地區的高校和研究機構開展合作,聯合發起組建產業聯盟,推動領域內重大科技項目、共性關鍵技術的研發與應用,有條件的地區還可將促進區域協同發展納入聯盟主旨。

          3.4 加強存量基金的統籌整合

          對于定位不清、同質化嚴重,或不符合本地發展實際的政府創投引導基金,尤其是前期未能有效開展投資的,應加大力度研究合理撤并,精準匹配本地實際。特別需要指出的是,整改中如涉及社會出資人利益,應在充分考慮社會出資人訴求的前提下,按照基金合伙人協議精神,給予適當的補償。在規范存量基金管理時,應統籌協調發改、財政、科技、工商、金融等相關部門,建立多部門協調聯席會議制度或多方參與的基金理事會制度,推動各相關部門對基金的支持政策落地。除橫向協同外,還可考慮加強縱向聯合,如省級政府創投引導基金考慮建立與市縣(區)級政府創投引導基金的長效合作機制,通過聯合投資、合并重組等方式,化整為零,形成合力。

          參考文獻:

          [1] 應曉妮. 我國創業投資的興起和發展[J]. 中國投資,2018(11):71-81.

          [2] 應曉妮. 創業投資如何走出低谷[J]. 中國投資,2019(1):53-55.

          [3]李枚娜. 政府投資基金的規范發展及守正創新[J]. 南方金融,2020(1):76-82.

          [4] 杜月,應曉妮. 政府創投引導基金:爆發式增長后的理性回歸[J]. 宏觀經濟管理,2018(5):35-39.

          [5] 王江璐,劉明興. 我國政府引導基金的現狀分析與政策建議[J]. 福建師范大學學報(哲學社會科學版),2019(6): 78-86.

          [6] 國務院發展研究中心,世界銀行.創新中國:培育中國經濟增長新動能[M]. 北京:中國發展出版社,2019.

          [7] 吳潔,陳璐,盛永祥,車曉靜,施琴芬. 考慮風險的產業技術聯盟知識共享演化博弈研究[J]. 運籌與管理,2018(11):36-42.

          [8] 生延超. 創新投入補貼還是創新產品補貼:技術聯盟的政府策略選擇[J]. 中國管理科學,2008(6): 186-194.

          作者簡介:應曉妮,女,碩士,國家發展改革委投資研究所創業投資研究中心副主任,研究方向為政府投資、創業投資。

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